（一）地方双重监察体制的败坏与推官监察权力的获得

洪武九年，明太祖朱元璋废行省，设三司。其中，作为三司之一的提刑按察司担负了审刑监察，肃清地方的重任。至永乐年间，“遣御史分巡天下，为定制”。

于是，提刑按察司与巡按御史共同监察地方的双重监察体制开始形成。在双重监察体制下，按察司与巡按之间并无统属关系。

大约从弘治开始，这种情况悄然发生了改变。弘治六年，孝宗下令：“今后朝觐之年，先期行文布、按二司考合属，巡抚、巡按考方面。”

这是一个重要的变化，原来对于方面官的考察系于吏部与都察院，现在却把此权力交给抚按，这为巡按凌驾于监司之上提供了制度支持。

巡按既然获得了对布按二司的考察举劾权，其监察权力自然大增。原本与巡按“颉颃”行事的按察司，只能俯首听命。于是，地方官吏之贤否皆系于巡按。

然而，随着巡按权力的膨胀，相应的人员配置却并未随之增加。于是，在地方上设置耳目，协助监察，便成了巡按的必然选择。

（二）从“职司理刑”到“亦兼察吏”

明代推官在最初设置时，更多是出于司法方面的考量，而非监察。弘治以前，推官在理刑之外，虽然多有其他差使，但这些差使多系临时，推官的主要职能依旧是在理刑折狱方面。

从弘治开始，随着地方双重监察体制的败坏，推官的职能逐渐发生了变化。至嘉靖年间，推官协助御史监察地方已经成为一项惯例。

此时的推官已然成为巡按御史在地方上的重要监察耳目。作为巡按耳目，推官最重要的监察职责是协助巡按考察地方官吏，因为这事关朝廷对地方官的考察大计。

御史巡按地方本就是明廷“大计群吏”的组成部分，推官则起到了协助御史考课的作用。至万历十五年，都察院左都御史詹仰庇在上陈御史“出巡事宜”时，建议“考语宜责司道守巡、府州县正官开报，不必专任推官”。

这里考语开报，指的便是御史巡按期满，要给司府州县各官开具官评，呈于吏部，以备考察。詹仰庇的建议从侧面反映出，至迟到万历年间，巡按考课地方官吏几乎全赖推官襄助。

（三）推官监察权力的来源

明代推官从职司理刑到亦兼察吏的职能演变，是和明代地方监察制度的演变息息相关的，随着明廷在地方上设置的双重监察体制的败坏，巡按御史监察权力的扩大，推官的监察功能也经历了一个从无到有的过程。

这些被巡按大加倚重的推官，威权之大，也不过亚于直指而已。当然，这些可称腹心耳目者，在一省之中，也不过数人而已。明人所谓“今大吏所藉为耳目者，不过郡理官数人”，并非虚言。